L’élevage entre ambitions affichées et incertitudes budgétaires
Réunis au parlement européen en session plénière à l’initiative de l’intergroupe consacré à l’élevage durable, représentants de la commission, eurodéputés, scientifiques et agriculteurs ont confronté leurs visions de l’avenir du secteur. Si la nécessité de préserver les capacités de production fait largement consensus, les modalités de financement de la prochaine politique agricole commune suscitent de sérieuses interrogations.
L’Europe entend préserver son élevage, mais lui donnera-t-elle les moyens de son ambition ? C’est la question qui a traversé les échanges organisés par l’intergroupe, coprésidé notamment par les eurodéputés Benoît Cassart et Alexander Bernhuber. Alors que se dessinent les contours de la prochaine Pac, les inquiétudes portent autant sur l’ampleur des financements que sur la place laissée aux États membres dans leur répartition.
Le débat intervient à un moment clef pour les productions animales européennes. Confrontés à la volatilité des marchés, à l’augmentation des charges, aux crises sanitaires et aux exigences croissantes en matière d’environnement et de bien-être animal, les éleveurs doivent engager des investissements considérables sans toujours disposer de la visibilité nécessaire pour les amortir. À ces difficultés s’ajoute le vieillissement de la population agricole, qui menace la transmission des exploitations et, avec elle, le maintien de nombreuses activités économiques rurales. Benoît Cassart a appelé à traduire les engagements politiques européens en décisions budgétaires concrètes. À ses yeux, reconnaître le caractère stratégique de l’agriculture tout en réduisant les moyens qui lui sont consacrés constituerait une contradiction difficilement défendable. Il a également mis en garde contre une renationalisation de la Pac, susceptible d’accentuer les disparités entre producteurs européens et de fragiliser le marché unique.
Un secteur stratégique, mais fragilisé
Invité à présenter les orientations de la commission, Pierre Bascou, représentant de la DG Agri, a d’abord rappelé le poids économique et territorial de l’élevage dans l’UE. Les productions animales représentent quelque 40 % de la valeur ajoutée agricole européenne, génèrent environ 400 milliards € de chiffre d’affaires annuel et font vivre près de 7 millions d’emplois, répartis autour de 4 millions d’exploitations.
Au-delà de ces données, leur importance tient également à leur inscription dans les territoires. Dans les régions de montagne, les zones septentrionales, les îles ou les espaces ruraux moins favorisés, l’élevage constitue souvent l’une des dernières activités capables de maintenir une économie locale, d’entretenir les paysages et de prévenir l’abandon des terres. La stratégie européenne présentée par la commission entend répondre à ces enjeux autour de cinq priorités : la résilience, la compétitivité, la durabilité, la diversité territoriale et la valorisation de l’excellence des productions européennes.
La première concerne la capacité des exploitations à surmonter les crises. Les épisodes climatiques extrêmes, les maladies animales et les fluctuations des prix ont révélé la vulnérabilité de nombreux systèmes d’élevage. L’exécutif souhaite dès lors améliorer l’accès aux assurances, aux fonds de mutualisation et aux mécanismes de prévention, tout en étudiant la possibilité d’un instrument financier spécifique de gestion des risques après 2027, notamment avec la Banque européenne d’investissement (Bei).
18 milliards € de besoins de financement
La question de l’investissement occupe une place centrale dans cette stratégie. Selon les chiffres avancés par Pierre Bascou, le déficit de financement du secteur de l’élevage européen dépasserait 18 milliards €. Or, les besoins ne cessent de croître. Modernisation des bâtiments, adaptation aux fortes chaleurs, amélioration du bien-être animal, équipements numériques, réduction des émissions ou valorisation énergétique des effluents : les transformations attendues supposent une mobilisation financière importante, alors même que la rentabilité demeure fragile dans plusieurs filières.
La commission envisage notamment de faciliter l’accès au crédit et d’examiner la création d’instruments financiers dédiés aux exploitations qui s’engagent dans la transition. Pierre Bascou a également insisté sur la nécessité de renforcer la position des éleveurs dans la chaîne alimentaire. La révision envisagée des règles relatives aux pratiques commerciales déloyales doit contribuer à une meilleure répartition de la valeur, tandis que la question de la concurrence internationale demeure particulièrement sensible. Sur ce dernier point, la commission affirme vouloir défendre une plus grande réciprocité des normes, notamment en matière de bien-être animal. Les exigences imposées aux producteurs européens ne devraient pas, selon elle, être contournées par l’importation de produits issus de systèmes soumis à des obligations moins strictes, dans le respect des règles de l’Organisation mondiale du commerce.
Bien-être animal et environnement : des échéances annoncées
La stratégie européenne comporte également un volet réglementaire. La commission prévoit une révision ciblée des règles de bien-être animal concernant les poules pondeuses et les poulets
Sur le plan environnemental, l’exécutif souhaite améliorer les méthodes de mesure des émissions de gaz à effet de serre à l’échelle des exploitations, afin de mieux prendre en compte les progrès effectivement réalisés par les éleveurs. L’alimentation animale, la sélection génétique, la gestion des effluents, le biogaz et le biométhane figurent parmi les leviers envisagés.
La gestion des éléments nutritifs fait également partie des chantiers annoncés. La commission évoque des échanges de bonnes pratiques, une réflexion sur les possibilités de simplification de la mise en œuvre de la directive Nitrates et une feuille de route destinée à améliorer la circulation et la valorisation des nutriments dans l’UE. Enfin, une attention particulière doit être portée aux filières territoriales. La commission envisage notamment une feuille de route consacrée aux abattoirs de petite capacité et aux unités mobiles, afin de préserver les possibilités de transformation locale et de limiter les transports d’animaux sur de longues distances.
Une Pac de moins en moins commune ?
Si les orientations présentées par la commission témoignent d’une volonté de soutenir l’élevage, leur traduction dans la future Pac soulève une difficulté majeure : la place croissante accordée aux décisions nationales. C’est précisément sur ce point que la professeure Thia Hennessy, de l’University College Cork, en Irlande, a livré une analyse plus réservée.
La chercheuse a rappelé la dépendance particulièrement forte de certaines exploitations d’élevage à l’égard des soutiens publics. Selon les données qu’elle a présentées, les paiements directs représentent près de la moitié des revenus de certaines exploitations spécialisées dans les herbivores. Toute réduction des moyens agricoles risque donc de toucher un secteur dont les marges de manœuvre économiques sont déjà limitées. Or, dans le cadre financier proposé pour l’après-2027, les États membres disposeraient d’une latitude accrue pour définir leurs priorités et répartir les ressources entre les différents dispositifs. Si cette souplesse peut permettre de mieux adapter les interventions aux réalités nationales, elle comporte aussi le risque de voir apparaître des différences sensibles entre pays. Pour Thia Hennessy, la future Pac pourrait ainsi devenir moins commune qu’elle ne l’est aujourd’hui. Les arbitrages entre aides au revenu, mesures environnementales, investissements et instruments de résilience dépendraient davantage des choix politiques et budgétaires des gouvernements nationaux. Une évolution qui pose inévitablement la question de l’égalité des conditions de concurrence entre agriculteurs européens.
Les aides couplées, une réponse insuffisante ?
L’universitaire irlandaise s’est également interrogée sur la place des aides couplées, dont le renforcement est régulièrement présenté comme un moyen de préserver les productions animales. Ces soutiens peuvent contribuer à maintenir des activités menacées et à soutenir rapidement les revenus. Ils présentent toutefois une limite : en conditionnant l’aide au maintien de la production, ils ne réduisent pas nécessairement la dépendance des exploitations aux intrants, aux marchés ou aux aléas climatiques.
Une partie des sommes versées peut ainsi être absorbée par les dépenses d’alimentation animale, d’engrais ou d’énergie, sans améliorer durablement la résistance économique des élevages. La chercheuse plaide donc pour une approche davantage tournée vers la prévention des risques et la transformation des systèmes de production. À ses yeux, la priorité devrait être de réduire la vulnérabilité des exploitations avant que les crises ne surviennent, plutôt que de multiplier les indemnisations une fois les dommages constatés. L’augmentation de la réserve européenne de crise, dont le montant envisagé atteint 6,3 milliards € sur la période de programmation, constitue à cet égard une avancée, mais ne saurait remplacer une politique d’investissement à long terme.
La liberté laissée aux États membres en question
Les échanges avec les parlementaires ont mis en lumière l’une des principales ambiguïtés de la réforme envisagée. Interrogé sur la possibilité d’imposer aux États membres des enveloppes d’investissement destinées aux agriculteurs, Pierre Bascou a reconnu que la commission privilégiait une démarche fondée sur le partenariat et les recommandations, plutôt que sur des obligations uniformes. La commission entend orienter les choix nationaux, mais considère que les gouvernements sont mieux placés pour déterminer les besoins de leurs territoires et de leurs filières. Cette conception de la future Pac n’a pas dissipé les inquiétudes exprimées au cours de la réunion. Car si les objectifs européens demeurent communs, les moyens effectivement mobilisés pour les atteindre pourraient varier considérablement d’un État membre à l’autre.
L’intervention de Barry Cowen, eurodéputé irlandais du groupe centriste Renew, a prolongé ces préoccupations. Il a jugé inacceptable la réduction budgétaire qu’il attribue à la proposition de la commission, estimant que l’érosion liée à l’inflation aggraverait encore la diminution réelle des moyens disponibles. Derrière les débats sur l’architecture financière de la Pac se dessine ainsi l’interrogation suivante : comment préserver une ambition agricole européenne lorsque les instruments destinés à la mettre en œuvre dépendent de plus en plus des arbitrages nationaux ? Pour l’élevage, dont les investissements se raisonnent sur plusieurs décennies, la réponse sera déterminante. La stratégie européenne affiche désormais ses priorités. Reste à savoir si la prochaine Pac lui donnera les moyens de les concrétiser.
