Politique agricole commune: un accord encore partiel entre les Vingt-sept

Les points, parmi les plus sensibles comme la question du plafonnement des aides ou les taux de cofinancement des interventions, restent en suspens en attendant la conclusion des négociations sur le futur cadre budgétaire. Toutefois, ce premier compromis laisse déjà entrevoir une Pac toujours plus flexible avec de nombreuses marges de manœuvre laissées à la discrétion des États membres notamment, au regret du commissaire Hansen, sur des aspects centraux de la réforme comme la gestion des risques ou la politique de renouvellement des générations.

Après avoir conclu la semaine précédente une position de négociation partielle sur la révision du règlement OCM, les ministres de l’Agriculture de l’UE sont parvenus, après une intense journée de négociation, le 26 octobre à Luxembourg, à un accord à l’unanimité sur une approche générale partielle concernant la future Pac. Mais, dans un cas comme dans l’autre, de nombreux éléments restent assujettis aux discussions à venir sur le futur cadre financier pluriannuel 2028-2034 de l’UE. Après un premier tour de table dans la matinée, la plupart des États membres ont demandé des ajustements au compromis préparé pour l’occasion par la présidence irlandaise du Conseil. Celle-ci a donc apporté sept modifications qui ont permis de convaincre les Vingt-sept.

Parmi ces ajouts figure la prolongation des aides nationales transitoires accordée aux États membres entrés dans l’UE à partir de 2004 avec une suppression progressive au fil de la période de programmation. L’Irlande a aussi répondu (plus ou moins) à quelques demandes de la France : réintroduction du principe de la transparence pour les agriculteurs en structures juridiques comme les Gaec permettant l’application, au niveau de chaque agriculteur individuel, des plafonds financiers fixés par le règlement ; et reconnaissance partielle du principe de la présomption de mise à disposition pour les terres. L’Irlande a aussi explicité la possibilité d’accorder un soutien au revenu couplé pour les cultures oléagineuses. Par contre, en dépit des réticences de nombreuses délégations (Hongrie, Portugal, Grèce…) ainsi que de la Commission européenne, la présidence irlandaise a ouvert le dispositif d’aides aux investissements au secteur agroalimentaire. Beaucoup d’États membres craignent que ces aides financées par le budget de la Pac réduisent les soutiens aux agriculteurs.

Champ de compétence

Preuve que cette partie du dossier est avant tout technique, et que les points les plus politiques, c’est-à-dire financiers, doivent encore être tranchés, les ultimes tractations entre les ministres ont globalement porté sur des points de détail. Ce qui fait dire aux organisations et coopératives agricoles de l’UE que les Vingt-sept ont « mis la charrue avant les bœufs ». Elles regrettent que les questions « les plus fondamentales concernant l’avenir de l’agriculture européenne restent sans réponse » conduisant à un accord « dépourvu de clarté quant à son financement, à son caractère commun et à ses modalités de mise en œuvre ».

Beaucoup de délégations auraient, elles aussi, souhaité des engagements de la part de l’Irlande sur les discussions à venir concernant le cadre financier pluriannuel en particulier le plafonnement et la dégressivité des aides ou encore les taux de cofinancement des différentes interventions. Mais « il ne s’agit que d’une approche générale partielle, il ne faut pas oublier que celle-ci ne concerne pas les points figurant dans les plans de partenariat nationaux ou le CFP. Nous savons tous que ces éléments ne relèvent pas de la compétence du Conseil Agriculture. Nous devons nous concentrer sur les questions qui entrent dans notre champ de compétence  », n’a eu de cesse de répondre le ministre irlandais Martin Heydon. Tous ces éléments financiers restent donc entre crochets dans l’approche générale partielle et seront décidés par les chefs d’État et de gouvernement à la fin de l’année si tout se passe comme prévu.

La France a été le pays le plus réticent à soutenir le compromis final. Le commissaire Hansen, a, lui aussi, fait part de ses inquiétudes quant à ce compromis qui réduit l’ambition environnementale et introduit trop de flexibilités avec de nombreuses dispositions rendues volontaires comme l’aide au maintien du bio (au grand dam de l’association représentant le secteur européen, Ifoam), la suppression de la conditionnalité sociale (voir encadré) et surtout les outils de gestion des risques et assurances. La commission européenne proposait que les États membres prévoient obligatoirement ce type d’outils, sans obligation toutefois de les financer. Ils ont finalement été rendus facultatifs.

Une Pac à la carte

Il a aussi critiqué le manque d’engagements pris en faveur d’un meilleur ciblage des aides. Christophe Hansen prévient néanmoins : « Nous devons éviter d’allouer des montants très importants et injustifiés à des exploitations qui n’en ont pas besoin – voire à des bénéficiaires qui ne sont même pas agriculteurs. Or, les modifications proposées ne permettent pas, à mon grand regret, de garantir que cela ne se produira pas.  » Par exemple, les États membres se sont en effet laissé la possibilité de continuer à accorder des aides aux agriculteurs retraités. Le texte indique seulement que les États membres peuvent décider que les demandeurs qui atteignent l’âge de la retraite, fixé par la législation nationale, et qui perçoivent une pension de retraite, ne sont plus éligibles aux soutiens de la Pac s’ils justifient cette décision « au regard des objectifs consistant à mieux cibler le soutien au revenu ou à favoriser le renouvellement des générations ».

Nombre d’observateurs ont critiqué cette Pac « à la carte ». Les eurodéputés allemands du PPE (droite) Norbert Lins, rapporteur parlementaire sur ce dossier a estimé que les États membres avaient « édulcoré de nombreux aspects centraux, transformant des exigences contraignantes en simples possibilités ». La Pac doit rester, selon eux, « une politique commune et ne pas se transformer en un patchwork de décisions nationales facultatives ». Même analyse pour le centriste français Jérémy Decerle qui cite en exemple « le budget pour les jeunes agriculteurs qui devient une vague cible indicative » et « la gestion des risques : facultative et sous la responsabilité de chaque État membre ». Il promet que le Parlement européen, qui devrait adopter sa position début 2027, reviendrait sur ces décisions. La Coordination européenne Via Campesina s’inquiète, elle aussi, du caractère facultatif que pourraient prendre plusieurs mesures comme la redistribution des aides, le soutien aux petites exploitations, à l’agriculture biologique ou aux zones soumises à des contraintes naturelles.

L’accord conclu entre les Vingt-sept maintient l’essentiel des propositions de la Commission européenne, notamment la possibilité de consacrer jusqu’à 20 % des aides aux paiements couplés, l’obligation pour les États membres de prévoir au moins trois mesures en faveur des jeunes agriculteurs et le plafonnement à 3.000 € de l’aide annuelle aux petites exploitations. L’architecture environnementale est globalement préservée, malgré certaines concessions dénoncées par le commissaire Christophe Hansen, notamment concernant les garanties applicables aux zones vulnérables aux nitrates. Reste désormais à négocier le budget et à trouver un accord avec le Parlement européen en 2027. Un calendrier qui rend peu probable l’entrée en vigueur de la nouvelle Pac au 1er janvier 2028. Un report d’au moins un an paraît donc inévitable, ce qui nécessiterait l’adoption d’un règlement transitoire, rendu particulièrement complexe par la nouvelle architecture budgétaire européenne.