Mercosur : «Le vrai sujet, ce n’est pas le volume des quotas, mais qui les contrôle»

Entré en application provisoire le 1er mai dernier, l’accord UE-Mercosur ouvre une nouvelle phase, où les mécanismes techniques prennent une portée politique inattendue. En marge de la session plénière à Strasbourg, nous avons rencontré l’eurodéputé belge Benoît Cassart, qui alerte sur la gestion des quotas agricoles, un point à ses yeux déterminant pour le contrôle du marché européen.

Dans la filière viande, où la structure industrielle est très concentrée dans certains pays du Mercosur, la redistribution des quotas pourrait favoriser mécaniquement les acteurs les plus puissants note Benoît Cassart, ici avec le commissaire Hansen. - UE.

Par : Marie-France Vienne

Publié le : 14/05/2026 à 09:26

Temps de lecture : 8 min

Il y a, dans les grands accords commerciaux, des lignes visibles (les volumes, les tarifs, les clauses) et d’autres, plus souterraines, qui n’apparaissent qu’au moment de leur mise en œuvre. Depuis l’entrée en application provisoire du volet commercial de l’accord UE-Mercosur, le 1er mai, c’est précisément sur ce second terrain que le débat se déplace. À mesure que les textes deviennent opérants, certains mécanismes, longtemps restés dans l’ombre, révèlent leur portée réelle.

Benoît Cassart déroule une démonstration particulièrement précise. « On regarde le mauvais endroit », glisse-t-il. « Tout le monde parle des quantités. Mais le vrai sujet, c’est la manière dont elles vont être distribuées ».

Jusqu’ici, rappelle-t-il, l’UE conservait la maîtrise de cet instrument. Les contingents tarifaires (ces volumes importés à droits réduits) étaient répartis entre opérateurs européens via un système de licences attribuées selon des règles proportionnelles. Ce dispositif, issu d’une longue tradition de régulation commerciale, organisait une forme de concurrence et empêchait qu’un acteur unique ne capte l’ensemble des flux. Il permettait, surtout, de maintenir dans le giron européen une partie de la valeur économique associée à ces quotas.

Ce cadre est aujourd’hui en train d’évoluer, sans que cela n’apparaisse immédiatement dans les chiffres. En confiant aux pays du Mercosur une part déterminante dans la répartition des quotas entre exportateurs, l’UE introduit une inflexion qui, pour l’élu wallon, en modifie profondément la nature. « La rente que donne le quota, elle a changé de camp », affirme-t-il. « Elle n’est plus captée ici, elle est captée là-bas ».

Cette lecture n’est plus seulement portée par quelques élus critiques de l’accord. Dans une lettre adressée à la commission début mai, plusieurs grandes organisations européennes représentant les secteurs de la viande, de la volaille et des produits laitiers ont elles aussi mis en garde contre une « externalisation » de facto de la gestion des contingents tarifaires. Selon elles, toute validation ou autorisation préalable contrôlée par les pays exportateurs reviendrait à priver l’UE du contrôle effectif de ses propres quotas.

Un basculement discret aux effets durables

Ce déplacement, en apparence technique, ouvre la voie à une reconfiguration du marché. Dans des filières comme celle de la viande, où la structure industrielle est très concentrée dans certains pays du Mercosur, la redistribution des quotas pourrait favoriser mécaniquement les acteurs les plus puissants. Les critères d’attribution (capacités d’exportation, historique, conformité sanitaire) tendent à privilégier les entreprises déjà en mesure d’opérer à grande échelle.

Au parlement, une hypothèse circule avec insistance : celle d’une captation des volumes par un nombre restreint d’opérateurs, voire, à terme, par un acteur dominant. Le nom du géant brésilien JBS, premier transformateur de viande au monde, revient régulièrement dans les discussions, tant sa puissance industrielle et sa présence internationale en font un candidat naturel à cette concentration. Benoît Cassart ne s’attarde pas sur les scénarios spectaculaires. Il décrit un mécanisme plus subtil, mais potentiellement plus déterminant : celui d’un « effet levier ». « On ne dit pas qu’il va y avoir plus de viande qui arrive illégalement », précise-t-il. « On dit que celui qui capte la rente du quota peut l’utiliser pour influencer l’ensemble du marché ».

Dans plusieurs pays du Mercosur, le secteur de la viande s’est structuré autour de groupes industriels d’une taille et d’une intégration sans équivalent en Europe.

Cette inquiétude a été renforcée par la publication, le 30 avril, d’un texte réglementaire brésilien organisant précisément les modalités d’attribution et de contrôle des licences liées aux contingents Mercosur-UE. Le dispositif prévoit notamment un système de gestion via le module électronique Siscomex, avec contrôle des volumes disponibles, licences d’exportation, plafonds par opération et mécanismes de validation administrative. Pour les opposants au système actuel, ce texte confirme que les pays exportateurs ne se contenteront pas d’un rôle statistique ou documentaire, mais disposeront bien d’un levier opérationnel dans l’accès aux quotas.

L’idée est simple dans son principe, redoutable dans ses effets. En bénéficiant de volumes à tarif préférentiel, un acteur dominant peut redistribuer cette marge sur une quantité plus large de produits, y compris vendus à droit plein. En réduisant ses marges sur certaines expéditions, il peut augmenter ses volumes globaux tout en restant compétitif, exerçant ainsi une pression progressive sur les prix européens. Ce mécanisme, difficile à percevoir dans l’immédiat, agit dans la durée. À mesure que les prix s’ajustent à la baisse, la rentabilité des filières européennes s’érode, décourageant la production locale. « C’est un engrenage », insiste l’eurodéputé. « Plus on fragilise la production interne, plus on devient dépendants des importations ».

Cette analyse dépasse désormais les seules rangées des opposants traditionnels au Mercosur. Dans une lettre adressée aux commissaires Christophe Hansen et Wopke Hoekstra, des eurodéputés issus de plusieurs groupes politiques, libéraux, sociaux-démocrates, écologistes et centristes, alertent eux aussi sur le risque d’un « transfert effectif du contrôle des quotas » vers les pays exportateurs et sur la concentration potentielle des volumes entre les mains de quelques grands groupes industriels. Les signataires estiment également que « la commission sous-estime l’effet levier » créé par ces contingents à droits réduits, susceptibles, selon eux, de servir de porte d’entrée stratégique pour renforcer durablement la présence de certains exportateurs sur le marché européen.

Au-delà de cette mécanique, c’est une transformation plus large des rapports de force qui se dessine. Dans plusieurs pays du Mercosur, le secteur de la viande s’est structuré autour de groupes industriels d’une taille et d’une intégration sans équivalent en Europe, capables d’opérer simultanément sur l’ensemble de la chaîne de valeur, de la production à la distribution. Ces entreprises, souvent soutenues par des politiques publiques offensives, raisonnent à l’échelle globale, dans une logique de conquête des marchés. Dans ce contexte, l’accès préférentiel au marché européen ne constitue pas seulement une opportunité commerciale, mais un levier stratégique, susceptible d’être mobilisé pour consolider des positions, capter de la valeur et, à terme, peser sur l’organisation même des filières. « On ne peut pas analyser cet accord uniquement entre États », souligne Benoît Cassart. « Il faut aussi regarder les acteurs économiques qui sont derrière, et la manière dont ils peuvent utiliser ces outils ». Ces dynamiques ne sont pas inédites. Dans plusieurs filières animales, elles ont déjà, en quelques années, contribué à transformer en profondeur les équilibres de production.

Un angle mort devenu central

Ce qui frappe, dans cette séquence, c’est le caractère tardif de la prise de conscience. « C’est un point que personne n’avait vraiment soulevé », reconnaît M. Cassart. À quelques jours de l’entrée en vigueur de l’accord, son équipe avait choisi d’alerter la commission en lui transmettant une note détaillée accompagnée d’une question prioritaire.

Au cœur de cette démarche, une exigence précise : garantir un accès « effectif » aux contingents pour les opérateurs européens. Une nuance essentielle, qui renvoie à la différence entre un droit théorique et une possibilité réelle d’accès au marché. Si la concentration du côté des exportateurs est trop forte, explique-t-il, les opérateurs européens pourraient se trouver exclus de facto, malgré les garanties formelles. L’alerte a rapidement trouvé un écho. Une lettre a circulé au sein du parlement, des signatures ont été recueillies, et le sujet s’est invité dans les échanges avec la commission. « Ça fait du bruit », reconnaît-il, évoquant des discussions engagées jusque dans les cabinets des commissaires.

Au-delà de la technique, c’est une interrogation plus large qui se dessine. Celle de la cohérence de l’action européenne. Comment justifier, d’un côté, des exigences toujours plus fortes imposées aux producteurs, en matière environnementale, sanitaire, sociale, et, de l’autre, une ouverture commerciale vers des systèmes qui ne respectent pas ces contraintes avec la même intensité ? « On passe notre temps à réglementer ici, et à importer de là-bas », résume Benoît Cassart. « À un moment donné, cela devient une contradiction ». Une contradiction qui alimente un malaise croissant dans les filières agricoles, déjà confrontées à des tensions économiques et à des incertitudes structurelles, notamment en matière de renouvellement des générations.

La commission assise entre le juridique et le démocratique

Cette tension se double d’un autre débat, plus large encore, sur l’évolution de la Pac. Au parlement, plusieurs élus s’inquiètent d’une tendance à la renationalisation des politiques agricoles, qui pourrait créer des distorsions de concurrence entre États membres. « On demande plus de clarté, plus de choix politiques assumés », insiste l’eurodéputé. « On ne peut pas continuer à vouloir tout concilier sans trancher ». Dans ce contexte, le dossier Mercosur agit comme un révélateur. Il met en lumière les tensions entre ouverture commerciale et souveraineté économique, entre ambition environnementale et compétitivité, entre logique institutionnelle et exigence démocratique. La saisine de la cour de justice européenne par le parlement, suivie de celle de certains États membres, témoigne d’un malaise plus profond. À Strasbourg, plusieurs élus évoquent un sentiment de mise à l’écart du parlement dans un processus où l’application provisoire précède le débat politique. « On a parfois l’impression que la commission avance sans attendre », confie Benoît Cassart. Sur le plan juridique, rien n’interdit cette méthode. Mais politiquement, elle fragilise la légitimité du processus. Car ce n’est pas seulement la conformité de l’accord qui est en jeu, mais son acceptabilité. « Même si tout est légal, cela ne veut pas dire que c’est souhaitable », tranche l’eurodéputé, qui annonce qu’il s’opposera au texte lors du vote final.

À l’heure où l’accord est désormais en vigueur, même à titre provisoire, le débat ne fait sans doute que commencer. Derrière les contingents et les mécanismes de marché, c’est une question plus fondamentale qui s’impose : celle de la capacité de l’UE à garder la maîtrise de son propre modèle, dans un environnement commercial où les rapports de force ne cessent de se durcir. Car au-delà du seul Mercosur, plusieurs élus redoutent désormais un précédent. Si l’UE accepte que la gestion effective de certains contingents soit progressivement externalisée vers les pays partenaires, c’est l’architecture même de sa politique commerciale qui pourrait évoluer silencieusement, accord après accord.

Marie-France Vienne