Alléger les normes sans affaiblir la Pac, le délicat équilibre européen

La simplification est devenue l’un des mots d’ordre de la politique agricole commune (Pac). Depuis les manifestations qui ont secoué plusieurs États membres, la commission multiplie les initiatives destinées à alléger les obligations pesant sur les exploitations. Reste à déterminer dans quelle mesure ces réformes modifient réellement le quotidien des agriculteurs.

Intervenu la semaine dernière devant la commission de l’Agriculture du parlement (Comagri), Christophe Hansen a présenté son deuxième rapport annuel sur la simplification, la mise en œuvre et l’application de la législation européenne. Le commissaire luxembourgeois a défendu une orientation qu’il juge indispensable à la compétitivité du secteur : permettre aux agriculteurs de consacrer davantage de temps à leur activité et moins aux formalités administratives. Les premiers résultats sont, selon lui, déjà perceptibles. Les modifications apportées à la Pac actuelle offrent de nouvelles possibilités de flexibilité depuis cette année. Mais leur efficacité reste tributaire des choix effectués par les États membres, dont certains n’ont pas pleinement utilisé les assouplissements proposés. C’est précisément l’une des difficultés que le commissaire entend désormais combattre.

La surréglementation nationale dans le viseur

Christophe Hansen s’est particulièrement attardé sur le phénomène de « gold plating », ou surréglementation, qui consiste pour les États membres à ajouter des exigences nationales aux dispositions européennes. Le commissaire a évoqué plusieurs exemples recueillis au cours de ses déplacements. Des agriculteurs allemands lui ont notamment expliqué devoir respecter des obligations plus contraignantes que leurs concurrents polonais, alors même que leurs exploitations évoluent dans le même marché intérieur.

Les Pays-Bas ont également été cités parmi les pays où l’accumulation des exigences nationales suscite de nombreuses critiques. Pour M. Hansen, ces divergences constituent un obstacle à la compétitivité et au bon fonctionnement du marché unique. Il a annoncé la mise en place d’une boîte à outils destinée aux administrations nationales, ainsi que des échanges de bonnes pratiques. Un dialogue avec les parties prenantes doit permettre de recenser les situations problématiques et de rechercher des solutions concrètes.

Cette volonté de responsabiliser les États membres n’a cependant pas fait l’unanimité. Plusieurs parlementaires ont rappelé que la complexité réglementaire ne résulte pas uniquement des transpositions nationales. Elle provient également des textes européens eux-mêmes, de leur accumulation et des modifications successives qui leur sont apportées. L’eurodéputé irlandais Luke Flanagan a ainsi mis en doute l’efficacité d’une démarche de simplification constamment renouvelée depuis plus d’une décennie. À ses yeux, chaque réforme annoncée comme une avancée finit par engendrer de nouvelles adaptations, sans que les résultats soient suffisamment évalués sur le terrain.

Christophe Hansen a reconnu que les efforts accomplis lors des précédentes réformes avaient souvent été contrebalancés par l’adoption de nouvelles obligations, notamment environnementales et climatiques. Il a également renvoyé le parlement et le conseil à leurs responsabilités. Les propositions de la commission sont fréquemment modifiées au cours des négociations, parfois au point d’en réduire considérablement la portée. Prenant l’exemple du paquet de simplification relatif à la législation sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux (Food and Feed), le commissaire a regretté la lenteur du processus législatif. Il a résumé cette difficulté par une image : lorsque la commission propose un éléphant et que les négociations n’aboutissent qu’à une souris, les effets attendus de la réforme ne peuvent qu’être limités.

Les directives Oiseaux et Habitats bientôt réexaminées

L’une des annonces les plus sensibles concerne le réexamen des directives européennes relatives à la protection des oiseaux et des habitats naturels. Cette perspective figure dans le programme de travail 2027 de la commission, qui prévoit une initiative au troisième trimestre. Il s’agit d’évaluer les difficultés d’application de ces textes et de déterminer si des adaptations sont nécessaires.

Le commissaire a reconnu que les règles actuelles, dont certaines remontent à plusieurs décennies, pouvaient entraîner des difficultés pratiques et des charges administratives importantes. Il a cependant insisté sur une distinction essentielle : moderniser la législation ne signifie pas renoncer à ses objectifs environnementaux. Christophe Hansen souhaite que les groupes politiques du Parlement identifient précisément les dispositions nécessitant des ajustements, plutôt que de rouvrir l’ensemble de ces textes au risque de provoquer des affrontements politiques majeurs.

Cette prudence n’a pas dissipé les divergences entre eurodéputés. Certains élus considèrent que les contraintes environnementales demeurent excessives et entravent la capacité de production des exploitations. D’autres craignent, au contraire, que la simplification serve de justification à un recul des protections acquises.

L’eurodéputée française Céline Imart a notamment dénoncé les contradictions qu’elle perçoit entre les allègements annoncés et le maintien de nouvelles exigences applicables aux exploitations. Elle a particulièrement visé la directive sur les émissions industrielles ainsi que le principe de ne pas causer de préjudice important à l’environnement, connu sous l’acronyme DNSH, dans le futur cadre de performance budgétaire.

À ses yeux, il serait incohérent de supprimer certaines formalités tout en introduisant de nouvelles obligations destinées à vérifier leur respect. Elle a indiqué avoir déposé des amendements visant à exclure l’agriculture du champ du règlement de performance. À l’opposé, des élus écologistes ont mis en garde contre une réduction des normes présentée comme un simple allègement administratif. Ils ont rappelé que les agriculteurs sont également confrontés aux conséquences du changement climatique, à l’érosion de la biodiversité et aux risques sanitaires. Le débat a aussi porté sur la directive Nitrates, dont plusieurs élus souhaitent connaître les perspectives d’évolution. Christophe Hansen a indiqué qu’un travail d’évaluation était en cours et que le comité compétent devrait en examiner les conclusions, sans annoncer de révision immédiate.

Le paradoxe d’une Pac plus flexible

La discussion a ensuite pris une dimension plus politique avec la réforme de la Pac pour la période 2028-2034. La perspective d’une intégration des politiques européennes dans un cadre budgétaire commun, reposant davantage sur des plans nationaux et régionaux, suscite de nombreuses inquiétudes au sein de la commission parlementaire.

Plusieurs députés redoutent que l’accroissement des marges de manœuvre nationales n’entraîne une fragmentation de la politique agricole, des disparités croissantes entre États membres et une multiplication des procédures administratives. Éric Sargiacomo a notamment exprimé sa préoccupation face à la logique du futur fonds unique et à l’évolution des négociations au conseil. L’eurodéputé français craint que les nouvelles dispositions n’affaiblissent certains instruments fondamentaux de la Pac, notamment ceux consacrés aux jeunes agriculteurs et à la conditionnalité sociale.

Sa mise en garde résume une inquiétude largement partagée : que la simplification promise se traduise finalement davantage par une réduction des soutiens que par une amélioration effective du fonctionnement de la politique agricole. Christophe Hansen a lui-même reconnu les risques liés à une flexibilité excessive. Le commissaire a notamment défendu le maintien de dispositions obligatoires en matière de plafonnement et de dégressivité des aides. Ces mécanismes lui paraissent indispensables pour dégager des moyens supplémentaires en faveur des jeunes agriculteurs et des investissements.

Il a rappelé que la commission proposait de réserver 6 % des dépenses agricoles au renouvellement des générations, tandis que le parlement souhaitait porter cette proportion à 10 %. Or, certains projets nationaux actuellement discutés consacreraient moins de 2 % de leurs moyens à cet objectif. Un écart que Christophe Hansen juge préoccupant au regard de la nécessité de favoriser l’installation de nouveaux exploitants. La question dépasse donc la seule répartition des compétences entre la commission et les capitales nationales. Elle porte sur la capacité de l’UE à préserver des objectifs agricoles véritablement communs. Le commissaire a également souligné les conséquences possibles de futurs élargissements de l’Union. Dans cette perspective, les mécanismes de redistribution des soutiens pourraient devenir encore plus déterminants.

Au-delà des règles, la question des moyens

Les échanges ont aussi montré que la compétitivité agricole dépend de facteurs qui ne relèvent pas uniquement de la réglementation. Christophe Hansen a évoqué les difficultés provoquées par les sécheresses, la hausse des intrants et les insuffisances des infrastructures de gestion de l’eau. Il a plaidé pour davantage d’investissements dans le stockage de l’eau, les techniques d’irrigation de précision et les pratiques permettant aux sols de mieux retenir l’humidité.

Le commissaire a également souligné le potentiel de l’intelligence artificielle pour améliorer les décisions agricoles. Prévision des vêlages, anticipation des conditions météorologiques, choix des périodes de semis ou optimisation des intrants pourraient bénéficier de ces technologies. Il a toutefois insisté sur la nécessité de préserver la maîtrise des décisions par les exploitants ainsi que la sécurité de leurs données. Ces perspectives d’innovation ne suffisent cependant pas à lever les incertitudes entourant l’avenir de la Pac. Le commissaire a reconnu les difficultés financières rencontrées par les exploitations et les inquiétudes liées au futur budget agricole. Les évolutions actuellement discutées au conseil, notamment en matière de dispositifs de soutien et de gestion des crises, demeurent des sujets de préoccupation. Il a enfin rappelé combien la stabilité des règles et des financements conditionne les décisions d’investissement. Pour l’illustrer, Christophe Hansen a raconté une conversation avec un éleveur auquel il demandait ce qui lui importait le plus pour l’avenir de son exploitation. Contrairement à ce que le commissaire imaginait, son interlocuteur n’avait pas réclamé d’abord une augmentation des aides. Il avait insisté sur la prévisibilité : savoir de quelles règles et de quels soutiens il disposerait au cours des prochaines années. Cette réponse a fourni l’une des conclusions les plus éclairantes de l’audition.

Au-delà des procédures, des règlements omnibus et des discussions institutionnelles, les agriculteurs ont besoin d’un cadre suffisamment stable pour engager des investissements, préparer la transmission de leur exploitation et envisager leur avenir. La simplification ne prendra tout son sens que si elle leur apporte cette visibilité, sans affaiblir les garanties et les soutiens sur lesquels repose la Pac.

Marie-France Vienne